DL Coesione 60/2024 e deroga ai piani antenne: la verità sulla norma e le conseguenze attese

Il “Decreto Coesione” (Decreto-legge del 7 maggio 2024 n. 60) in sede di conversione in legge presso le due Camere ha visto l’introduzione all’ultimo minuto, all’art. 4, del comma 7-bis che abilita i Gestori ad installare antenne anche in zone non previamente individuate come “disponibili” dai piani antenne dei Comuni che versano in aree bianche. Le aree bianche, ossia zone svantaggiate, rurali e/o comunque nelle quali l’investimento per l’infrastrutturazione non viene ripagato dalla vendita del servizio generato, risultano dalla mappatura effettuata da INFRATEL per conto del Ministero dello Sviluppo Economico insieme con i Gestori nel 2021.

L’introduzione del comma è stata davvero singolare poiché l’emendamento – a firma di Senatori di Fratelli d’Italia che, si dice negli ambienti parlamentari, parrebbero essere molto sensibili agli interessi dei Gestori – non reca relazione tecnica né stime previsionali.

Ma cosa stabilisce il comma 7-bis?

Leggiamolo:

“7-bis. Al fine di consentire il tempestivo raggiungimento degli obiettivi di trasformazione digitale di cui al regolamento (UE) 2021/240 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 10 febbraio 2021, e al regolamento (UE) 2021/241, fino al 31 dicembre 2026, per gli interventi del Piano "Italia 5G" di realizzazione di nuove infrastrutture di rete idonee a fornire servizi radiomobili con velocità di trasmissione di almeno 150 Mbit/s in downlink e 30 Mbit/s in uplink, la localizzazione degli impianti nelle aree bianche oggetto dell'intervento è disposta, anche in deroga ai regolamenti comunali di cui all'articolo 8, comma 6, della legge 22 febbraio 2001, n. 36, sulla base della posizione dei pixel sul territorio nazionale come indicati dal relativo bando di gara”.

Da una prima lettura approssimativa dell’articolo sembrerebbe evincersi che, con un colpo di spugna, siano stati privati di qualsivoglia efficacia i piani antenne e i regolamenti approvati dai Comuni italiani, ma è davvero così?

La norma è stata scritta tentando di non invadere e/o annullare le competenze comunali nella loro prerogativa di gestione urbanistica, territoriale e ambientale degli interessi locali; tuttavia, se il tentativo sia andato effettivamente in porto lo scopriremo solo in sede di valutazione innanzi alla Corte Costituzionale poiché è ragionevole ritenere che non tarderà il sollevamento in un giudizio prossimo dell’eccezione di incostituzionalità della norma per contrasto con gli artt. 5, 117 e 118 Cost., su tutti.

Ebbene, per non scadere nella palese incostituzionalità, il comma circoscrive la deroga a vantaggio dei Gestori, la quale però si presenta a ben vedere come EVENTUALE.

Cosa vuol dire?

L’articolo stabilisce che “la localizzazione degli impianti nelle AREE BIANCHE oggetto dell'intervento è disposta, ANCHE in deroga ai regolamenti comunali”.

Da questo dettaglio ricaviamo diverse conclusioni.

1.      La prima è che la facoltà di deroga riservata agli Operatori vale solo per le aree bianche del territorio nazionale, così come già mappate nel 2021 da INFRATEL; ne deriva, quindi, che i Gestori non potranno derogare ai regolamenti antenne in tutte quelle aree del Paese che non risultano classificate come aree svantaggiate e che rappresentano la maggioranza delle aree target del territorio nazionale.

La prima conclusione, pertanto, è che le principali e più popolose aree dei Comuni non verranno investite dalla norma perché non risultano “bianche” ossia “a fallimento di mercato”, e cioè in grado di ripagare l’investimento privato attraverso l’offerta dei servizi.

2.      La seconda conclusione che ne traiamo è che la deroga avvantaggia solo le società che si sono aggiudicate il bando Piano Italia 5G, quindi INWIT, TIM e VODAFONE. Essendo la limitazione dei poteri degli Enti locali compressa per bilanciare l’interesse strategico nazionale a raggiungere i livelli di copertura stabiliti, non pare accettabile né previsto che di tale facoltà di deroga si possano avvalere anche gli altri Gestori che tale bando non l’hanno vinto o che non vi abbiano neppure partecipato. Il comma, infatti, prevede esplicitamente che tale deroga si attivi solo “per gli interventi del Piano "Italia 5G", ossia per quelle attività che importano l’utilizzo di fondi PNRR. Fuori da questi casi l’eccezione non è valida e fruibile. Occorre pertanto fare molta attenzione a come i Gestori che non siano INWIT tenteranno di gettare fumo negli occhi ai Comuni, rappresentando falsamente la realtà – vista la confusione che questo articolo mira a sbaragliare – per ottenere un risultato che altrimenti non sarebbe possibile nelle medesime forme e nei medesimi tempi.

3.      La terza considerazione è che la deroga non è automatica e i regolamenti antenne esistenti non sono tout-court privati di efficacia. Al contrario i Gestori POSSONO (e, aggiungiamo noi, vorranno) derogarvi solo laddove i piani dei Comuni:

• a.      non soddisfino le innovate esigenze di infrastrutturazione così come tratteggiate dal bando sotteso al Piano Italia 5G;

• b.     oppure ostino del tutto all’installazione in determinate porzioni di territorio comunale negando difatti i servizi di telefonia ai cittadini ivi residenti, in contrasto con quanto disposto in linea generale dallo Stato centrale.
  

4.      Il comma 7-bis non elimina il procedimento autorizzativo. Il provvedimento di autorizzazione, in conformità o in deroga al piano, deve essere comunque rilasciato dal Comune, il quale deve valutare sia la completezza della documentazione e sia la ricorrenza dei pareri favorevoli delle autorità preposte alla tutela dei vincoli. In tema di telefona mobile, infatti, ricorda la giurisprudenza, il favor assicurato alla diffusione dell'infrastruttura a rete della comunicazione elettronica, espresso anche dal D.lgs. n. 259/2003, pur comportando una compressione dei poteri urbanistici conformativi ordinariamente spettanti all'amministrazione competente, non consente di derogare alle discipline poste a tutela degli interessi differenziati, come quello naturalistico-ambientale, in quanto espressione dei principi fondamentali della Costituzione né tantomeno consente la compressione di interessi paesaggistici presidiati da idonei vincoli (T.A.R. Campania Napoli, Sez. VII, 10/11/2023, n. 6176). Vale dunque il principio, affermato per via giurisprudenziale, per cui nonostante il riconoscimento del loro carattere di opere di pubblica utilità e malgrado l'assimilazione ad ogni effetto alle opere di urbanizzazione primaria, le predette infrastrutture non possono essere localizzate indiscriminatamente in ogni sito del territorio comunale, perché, al cospetto di rilevanti interessi di natura pubblica l'esigenza della realizzazione dell'opera di pubblica utilità può risultare cedevole (T.A.R. Sardegna Cagliari, Sez. I, 26/09/2023, n. 677): un principio che rimane immutato, attuale e persistente e che nessuna legge può eliminare perché connaturato alla funzione dell’Ente Locale, dovendo comunque il Comune stesso effettuare un bilanciamento degli interessi in gioco nell’ambito del procedimento istruttorio autorizzativo.

La facoltà di deroga in argomento riguarda solo il numero e la qualità dei siti individuati nei piani di localizzazione e non importa automaticamente la legittimità di ogni nuova installazione in qualsiasi contesto territoriale, da valutarsi invece in concerto, caso per caso, negli uffici comunali.

Ciò detto, cambia qualcosa rispetto al passato?

Paradossalmente, no.

Che i gestori, dinnanzi a difficoltà di penetrazione nel territorio e alle resistenze dei Comuni rispetto all’installazione di stazioni, potessero già derogare ai Piani antenne è cosa nota e prova ne è la copiosa giurisprudenza in materia.

Basti pensare che sinora, e quindi prima dell’introduzione del comma 7-bis in argomento, la giurisprudenza amministrativa invocava non già la deroga, bensì la DISAPPLICAZIONE delle normative interne che ostassero alle autorizzazioni comunali funzionali allo sviluppo della rete (cfr. T.A.R. Sardegna Cagliari, Sez. I, 26/09/2023, n. 677, “La materia dello sviluppo delle comunicazioni elettroniche forma oggetto di dettagliata disciplina in ambito comunitario, secondo principi di semplificazione, celerità e trasparenza, codificati dal legislatore nel D.Lgs. n. 259/2003, sicché ogni normativa, nazionale o regionale, che aggravi ingiustificatamente il procedimento di rilascio del titolo autorizzatorio, al di là dei requisiti e dei limiti previsti in via esclusiva dal citato decreto legislativo, deve essere disapplicata”).

Con riferimento, invece, proprio ai regolamenti e piani antenne, il Consiglio di Stato già da tempo riteneva che “in tema di autorizzazione alla realizzazione di stazioni radio base per la telefonia mobile, deve ritenersi illegittimo il regolamento comunale che vieti l'istallazione di tali impianti in aree diverse da quelle individuate dal Comune, comportando una limitazione alla localizzazione in aree generalizzate del territorio. La specificazione dei siti è ammessa dalla norma ma in negativo, a fini di tutela, e non può quindi estendersi alla ulteriore limitazione della specificazione dei siti quali unici punti ammessi, pena una illogica inversione del criterio normativamente stabilito” (Cons. Stato, Sez. VI, 12/07/2023, n. 6829).

In pratica, come visto, alla luce di quanto operato dai giudici amministrativi, per via giudiziaria di fatto già sussisteva la facoltà di deroga ai piani antenne.

La differenza rispetto al passato è che tale verità – prima taciuta dal legislatore statale e demandata al verbo dei Giudici – è ora conclamatamente posta nero su bianco in una legge. Il legislatore, dunque, ha compiuto un passo inedito nella storia della trentennale contesa tra Comuni e Gestori, venendo allo scoperto, prendendo posizione e cristallizzando in legge ciò che prima era solo un orientamento giurisprudenziale: ossia che i piani delle antenne devono armonizzarsi con i piani di rete dei Gestori.

Armonizzazione: cosa significa e come avviene.

Chiarito che il comma 7-bis non priva di efficacia i regolamenti esistenti, occorre approfondire meglio il tema dell’armonizzazione tra i piani di rete dei Gestori e Piano del Comune.

Il Comune resta l’Ente deputato a vagliare la regolarità dell’istanza ed autorizzare l’impianto: non v’è alcuna deroga nei suoi poteri/doveri di istruttoria. Quindi derogare al piano non vuol dire derogare alle competenze comunali in materia di autorizzazione. Da ciò ne deriva che il Gestore ha comunque l’esigenza strategica di contrarre sin da subito il favore dell’Ente che è deputato comunque ad autorizzare l’impianto, senza arrivare a dover affrontare le costose e rischiose lungaggini giudiziarie sottese all’impugnazione di un diniego.

Questo è un particolare non da poco perché, se il Comune pianifica in maniera intelligente e avveduta, contemperando tutti gli interessi in gioco, il Gestore non avrà i presupposti – normativi e d’opportunità – per attivare la facoltà di deroga. Il Gestore non ha quasi mai interesse a scontrarsi in contenzioso con l’Ente-autorizzatore, sicché avere un piano intelligente, previamente condiviso e concertato con i portatori di interesse aiuterà a garantire prevedibilità e correttezza all’azione di infrastrutturazione e forza cogente futura allo strumento pianificatorio già approvato in Consiglio.

Proprio come accadeva prima della modifica normativa.

Avv. Gabriele De Luca

Esperto in pianificazione urbanistica e telecomunicazioni

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